Por: Fabrizio Scrollini y Maria Esther Cervantes

 

Esta década hemos visto un cambio en la agenda de apertura (y los datos abiertos) a una agenda de datos más compleja por varias razones. Los escándalos nacionales e internacionales sobre el uso de datos personales por parte de compañías y gobiernos son un ejemplo de algo que podría poner en peligro los fundamentos de la democracia y los derechos humanos. En este contexto vale la pena preguntarnos: ¿cómo podrían los países democráticos abordar la gobernanza de datos para cumplir con sus ideales? ¿Cómo se ve la democracia en el mundo de los datos? Para contestar esto, D4D e ILDA decidieron explorar tres casos en América Latina basándose en esta pregunta. Esta nota pone en resumen la discusión realizada por varios expertos latinoamericanos sobr el futuro de la gobernanza de datos en América Latina y el trabajo realizado por la Fundación Karisma y  Datasketch (Colombia),  SocialTic (México) y Datysoc (Uruguay).

¿A qué nos referimos con gobernanza de datos?

Al discutir el estado actual de la gobernanza democrática de datos en América Latina, la primera pregunta suele ser: ¿a qué nos referimos con esto? Es una respuesta compleja que involucra contextos locales y nacionales que varían en gran medida a través de la región. En algunos países, estas discusiones son relativamente maduras, lo cual ha resultado en altos niveles de institucionalización. Sin embargo, muchas veces las autoridades asumen que tener un marco legal a cargo de la creación de instituciones es suficiente para lograr una gobernanza democrática de datos. En otros casos, las discusiones alrededor de una gobernanza democrática de datos son más recientes, y la institucionalización aún no se ha logrado. Contar con instituciones y regulaciones que se alineen con los derechos humanos y principios democráticos es un buen punto de partida. Sin embargo, la implementación de esta regulación en un escenario de  cambios tecnológicos rápidos y fragmentados es un asunto completamente diferente. 

 

En ambos casos, la gobernanza democrática de datos se frena debido a un desacuerdo sobre las definiciones de la gran variedad de conceptos involucrados en la gobernanza, y las diferentes interpretaciones que tienen los actores que desarrollan e implementan las políticas. ¿Estas discusiones se están llevando a cabo sólo en instituciones públicas? ¿O las discusiones sobrepasan la manera en las cuales funcionan las instituciones públicas, y deben de ser dirigidas a un grupo más grande de actores? Es difícil incorporar las perspectivas de todos los actores que están involucrados en la creación, publicación, uso, regulación y almacenamiento de datos. Aunque los expertos y activistas de la región tienen como objetivo tener una comprensión regional de la gobernanza de datos, dentro de gobiernos nacionales uno de los mayores retos es la implementación. Particularmente la creación de estándares de gobernanza de datos, que involucra establecer prácticas estandarizadas, el vocabulario a utilizar, los procedimientos estandarizados entre diferentes niveles de gobierno y tener casos de usos claros establecidos por las regulaciones. El grupo de expertos que participó en esta discusión considera que el gobierno tiene un papel central en el establecimiento de estándares, en las nuevas formas de compartir datos (e.j. mercados de datos) y en la aplicación de dichos estándares. 

 

Una consideración importante al discutir políticas de gobernanza democrática de datos es la lógica detrás de la discusión: ¿se centra el debate en las ideas democráticas sobre los usos de los datos? ¿O se centra en criterios administrativos, de eficiencia y eficacia de los datos? La respuesta a esto depende mucho a quien se lo preguntes. Para algunos actores, el aspecto más importante de la gobernanza democrática de datos es asegurar que los ciudadanos tengan voz al respecto de qué manera son utilizados sus datos, creando canales de participación ciudadana y espacios donde sus voces sean escuchadas. Para otros, los procedimientos administrativos es lo más importante, dando prioridad a la administración y almacenamiento de datos, compartiendo mecanismos y protección de datos sin necesariamente o inmediatamente considerar las necesidades o deseos del público en general. En otras palabras, consultar tiene sus límites. No se trata de elegir entre uno u otro de estos aspectos, pues el deliberar sobre ambos es como se logra la gobernanza democrática de datos. La democracia se basa en la representación, sobre quién tiene voz y derechos protegidos. Pero la democracia también debe ser funcional y otorgar resultados. 

 

Estado de la gobernanza en la región

Esto nos lleva a la siguiente serie de preguntas sobre el estado actual de la gobernanza democrática de datos en la región. La gobernanza es tan buena como la infraestructura de datos disponible. La primera pregunta es, ¿cuáles son las infraestructuras institucionales existentes, y cómo funcionan?  Y la segunda, ¿cuál es el rol de diferentes actores en la gobernanza de datos públicos y cómo interactúan dichos actores a través de sectores? Mientras que todos los países en la región cuentan con infraestructuras institucionales con las cuales regulan la gobernanza de datos, la madurez varía de país a país. 

 

Aunque sabemos que existen países que cuentan con infraestructura institucional eficiente y duradera para la gobernanza democrática de datos, en muchos casos esta no es perfecta. Por ejemplo, Uruguay es notable por su fuerza democrática, pero la mayoría de su infraestructura de gobernanza de datos depende de una sola institución, y tiene aportes limitados de la sociedad civil. En otros países, como México, tener marcos legales no es suficiente cuando su implementación depende de la voluntad política del gobierno, los cuales pueden elegir no utilizar o actualizar la legislación existente después de una transición gubernamental.

 

Estas tendencias pueden ser observadas en los resultados del Barómetro Regional de Datos Abiertos, donde se encontró que la mayoría de los países aún tienen un largo camino por recorrer en cuestión de datos abiertos. Aunque la mayoría de los países han mejorado un poco a lo largo de los años, el promedio sigue siendo 40 de 100 puntos que consideran preparación, implementación y el impacto de las iniciativas de datos abiertos existentes. Uruguay, Argentina, Colombia y Brasil lideran la evaluación, mientras que México, previamente el primer lugar, declinó considerablemente entre los años 2019 y 2020. La publicación del Barómetro Global de Datos proporciona más evidencia de que los marcos legales existentes son insuficientes y de que es necesario discutir los retos en la implementación e impacto tanto en la región como globalmente.

 

 

Actores clave de la gobernanza de los datos públicos

Aquí es donde entra el papel de los diferentes actores en la gobernanza de datos públicos. Los gobiernos son las instituciones encargadas de crear políticas e implementar la gobernanza de datos, y generalmente son los actores principales en el tema. Aún así, el concepto de gobernanza democrática de datos nos permite pensar más allá de estas instituciones, y preguntarnos qué otros actores están involucrados y cómo interactúan entre sí. Identificamos a varios actores que deben de estar involucrados en la gobernanza democrática de datos: ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil especializadas, el sector privado y servidores públicos. Dentro de estos  actores hay subgrupos que tienen intereses importantes en la gobernanza democrática de datos: organizaciones de la sociedad civil, compañías de tecnología grandes y pequeñas, e instituciones gubernamentales que crean, utilizan y publican datos y están ligados a la gobernanza de datos pero no crean o manejan las políticas. La distinción entre las categorías generales de actores y los subgrupos más específicos nos ayuda a entender mejor sus funciones. 

 

Las infraestructuras institucionales y de datos no son completamente eficientes cuando la función de la gobernanza democrática de datos se apoya exclusivamente en una sola institución gubernamental, pues se incrementa el riesgo de que la institución se abrume o lo hace susceptible a los cambios en las prioridades específicas de una administración. Por otro lado, el hecho de no tener un centro de atención para abordar estas situaciones también es un problema. La interacción entre actores depende de las prioridades intersectoriales de las actividades que desarrollan. Cuando aspiramos a la gobernanza democrática de datos, es importante considerar el rol de los ciudadanos, pues son los principales generadores de datos para los sectores públicos y privados. Los ciudadanos más activos son los que participan en las organizaciones de la sociedad civil y/o tienen conocimientos especializados sobre la gobernanza de datos, y frecuentemente coinciden. Dado que están fuera del ámbito de la administración pública, sus prioridades son diferentes a las del gobierno, y en varios casos compiten con las prioridades de los administradores públicos.

 

La segunda interacción que identificamos es la de los administradores públicos y el sector privado, ambos importantes generadores y usuarios de datos. Sabemos que el uso de los datos tiene consecuencias importantes en términos de inclusión, derechos y economía. Datos de ambos actores pueden ser utilizado para fomentar la innovación y el emprendimiento, con el riesgo de violar la privacidad y otros derechos de los usuarios. El papel de las organizaciones de la sociedad civil y la interacción con administradores públicos se vuelve más importante al intentar balancear los intereses encontrados de los diferentes actores. 

 

En la conceptualización de la gobernanza democrática de datos, aspiramos a  tener discusiones sobre cómo garantizar que la gobernanza de datos cree eficiencia, eficacia y espacios de participación, intentando permitir que las infraestructuras institucionales y técnicas estén constantemente actualizadas para adaptarse al rápido ritmo de las tecnologías y sus usos. Todavía queda mucho trabajo por hacer para conseguirlo, y requerirá la participación activa y la negociación de todos los actores involucrados. La gobernanza democrática de los datos es un esfuerzo técnico y político que apenas ha comenzado. 

 

Agradecemos a Datysoc, Datasketch, Fundación Karisma, Social Tic, Sara Fratti, Arturo Muente, Jamila Venturini y Enrique Zapata por su contribución a esta discusión. El webinar se encuentra disponible aquí.