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En noviembre pasado, en el contexto de la reunión regional de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) de las Américas en Buenos Aires, un grupo de activistas, servidores/as y expertos/as se reunieron durante el almuerzo para analizar el estado de los datos abiertos en la región, particularmente en relación con los esfuerzos de rendición de cuentas. O, en otras palabras, para contestar preguntas como ¿la agenda de datos abiertos alcanzó resultados en términos de la promoción de la rendición de cuentas? Y ¿logro algún impacto en el área? Como era de esperar, hubo una diversidad de opiniones con algunos participantes argumentando que los datos abiertos estaban dando algunos resultados, mientras que otros eran mucho más escépticos sobre el papel que los datos abiertos han jugado en esta conversación. En este post, ofrezco mis opiniones sobre este tema aprovechando la valiosa retroalimentación de nuestros colegas.

Primero, no estamos frente una nueva discusión. La transparencia y la rendición de cuentas están entrelazadas y, como señala este documento de Jonathan Fox (2007), la transparencia (entendida como flujo libre de información) podría llevar a una rendición de cuentas «blanda» o «dura». También podría conducir a que los arreglos de gobernanza permanezcan inalterados. A menudo, ocurre que las solicitudes de acceso a la información (AIP) descubren historias que son bastante poderosas y exigen una explicación de las autoridades nacionales o locales pero, sin embargo, no se alcanzan efectos visibles. Cuando se extrapola esta discusión (muy antigua) al uso de datos, surge el mismo problema: si se obtienen y liberan datos y nada cambia, ¿cuál fue el objetivo de la transparencia en primer lugar?

Yo diría que al incorporar los datos (y más generalmente las TIC en la mezcla), algunas cosas cambian. La región está llena de ejemplos de investigaciones realizadas por jóvenes empresas de noticias y organizaciones no gubernamentales (ONG) como Ojo Público en Perú, periódicos con trayectoria como La Nación en Argentina, o nuevos emprendimientos como Chequeado; todos usan datos para realizar funciones de rendición de cuentas en sus países. En otras palabras, el «mundo de los datos» está ayudando a una nueva generación de ONG, empresas y líderes a desarrollar prácticas que puedan compartirse entre regiones y puedan ayudar a comparar y conectar problemas, y desarrollar soluciones de colaboración. Los últimos escándalos relacionados con los “Papeles de Panamá” (basados ​​en una gran cantidad de datos proveniente de varias jurisdicciones) es otro buen ejemplo. De esta manera, las discusiones y los problemas no son nuevos, pero los métodos y el potencial para escalar y colaborar son, de hecho, nuevos ya que el costo de compartir y conectarse es ahora muy bajo. Además, con algunos conjuntos de datos disponibles y otros obtenidos a través de los medios tradicionales, ciertas organizaciones pueden actuar como un poderoso motor para iniciar nuevas iniciativas. Nuevos métodos, nuevos actores, nuevas formas (todas son buenas noticias), pero si no se abordan los fundamentos de la responsabilidad, el problema sigue siendo el mismo.

Las iniciativas de Datos Abiertos que respaldan la transparencia fiscal, las contrataciones abiertas, la prestación de servicios y los esfuerzos anticorrupción han estado (y siguen estando) muy en boga. Todos los participantes encontraron valor en estas iniciativas, pero con una advertencia general: el uso de datos para lograr la rendición de cuentas y, por lo tanto, el impacto es clave, no solo la divulgación de datos por sí misma. Desde los primeros días del movimiento de datos abiertos, en 2010, un pequeño grupo de personas (incluido yo mismo) ha estado repitiendo que lo que importa es la gente en torno a los datos, así como los desafíos que intenta resolver, y no el datos per se. Incluso con toda la información disponible sobre un tema, un grupo de personas necesita darle sentido y usarlo. Cuanto más complejo es el tema, más desafiante se vuelve esta tarea exigiendo varios usos de datos por diferentes actores en un sistema dado. Algunos actuarán activando la alarma y realizarán actividades de investigación en profundidad. Otros reunirán evidencia para remediar algún potencial acto ilegal y llevar el problema a un mecanismo de resolución. Una vez que se expone el problema, otros actores intentarán corregirlo. Pero todos estos comportamientos ocurren en un sistema (o país), de una manera que no es lineal, y de acuerdo con el marco institucional disponible y las capacidades disponibles para las partes interesadas clave en el contexto de ese país.

Si el uso es importante, ¿cuál es la función de liberar y estructurar datos abiertos? En los primeros días del movimiento de datos abiertos, muchas personas notamos que los datos no deberían considerarse petróleo u oro (no es exactamente la analogía más elegante considerando la historia y el presente de estas industrias), sino como una infraestructura que los países podrían construir. Es una analogía menos atractiva, pero probablemente más útil. Actualmente, el Open Data Institute (ODI) en Londres también comparte esta opinión. Tomemos, por ejemplo, el caso de Paraguay. En 2004, Transparencia Paraguay (capítulo de Transparency International) celebró cuando lograron acceder y publicar la lista de proveedores del gobierno paraguayo. En sí mismo, este fue un gran logro ya que recopilar esta información era insoportable y el proceso no complació al gobierno paraguayo. Hoy, estos datos están a un clic de distancia, en una forma estandarizada. Como probablemente adivine, Paraguay aún enfrenta serios problemas en términos de transparencia y responsabilidad, y la publicación de información importante no actuó como una solución mágica. Otros esfuerzos, como el experimento actual de que Open Data Charter está avanzando en México, podrían ser buenos ejemplos de disponibilidad de datos relevantes. Todos estos esfuerzos tienen algún valor, a menudo ayudan a la administración a poner en orden la casa, pero no necesariamente conducen a una mayor responsabilidad o impacto.

¿La adopción de un estándar de datos abiertos será suficiente para ofrecer una mayor responsabilidad? La misma pregunta se podría haber planteado hace 10 años cuando se suponía que las leyes de AIP generarían un cambio masivo en gobiernos en todo el mundo. Las leyes de AIP son estándares legales sobre cómo el gobierno publica la información y ocasionalmente son la base institucional para las políticas de datos abiertos. Ciertamente, estamos mejor con la existencia de una ley de AIP, pero creo que quienes trabajan en este campo estarían de acuerdo en que los efectos de estas leyes no fueron un cambio radical en la forma en que el gobierno opera en América Latina. Esta línea de argumentación también se aplica a los estándares técnicos, con la advertencia de que los estándares son más maleables, fáciles de involucrar y a menudo se encuentran con una comunidad diferente de profesionales. Pero, como quienes participaron estuvieron de acuerdo, los estándares no son la varita mágica para la responsabilidad. En Europa o América Latina a menudo es igualmente desalentador encontrar y comparar contratos públicos significativos, y mucho menos avanzar en la rendición de cuentas.

¿Deberíamos abandonar las normas de datos abiertos y en general publicar información y centrarnos en la brecha de uso como algunas instituciones están sugiriendo? Este es un falso dilema. Probablemente necesitemos enfocarnos en mejores datos e información y un mejor uso. Se necesitan dos para el tango. Sin embargo, debemos considerar qué va a ser efectivo en el campo, así como el nivel que está funcionando una iniciativa o proyecto. En otras palabras, quién está usando los datos, para qué fines y cómo es relevante en términos de mejorar una política dada. Existe una interacción entre la esfera global, regional y nacional. En la etapa actual, abogo por un enfoque más focalizado que nos ayude a comprender mejor las cadenas causales que conectan los datos, la rendición de cuentas y el impacto.

Ahora hay alguna buena evidencia de lo que funciona y lo que no funciona en el mundo en desarrollo (Asia y África y América Latina) en términos de transparencia y rendición de cuentas. El último resumen del proyecto MAVC es una lectura interesante. En mi opinión, se necesita más investigación para a) determinar los roles que los habilitadores deben desempeñar cuando se promueve el uso de datos para la rendición de cuentas b) determinar cuáles son las estrategias más efectivas que los actores pueden ofrecer c) determinar cómo es el «éxito» en este campo. Por ejemplo, ¿buscamos establecer una mejor gobernanza como un fin en sí mismo o como una contribución para enfrentar los desafíos del desarrollo? Por supuesto, este es un esfuerzo interdisciplinario y, como tal, muy complejo. Es probable que arroje resultados cuando los accionistas locales o nacionales lo poseen y lo entregan teniendo en cuenta un entorno de gobierno más amplio. Este es un trabajo arduo y solo liberar algunos conjuntos de datos no reducirá la brecha, al igual que las leyes de AIP en los años 90 no lo hicieron. Cómo abordar estos problemas dependerá de una combinación de iniciativas internacionales, regionales y locales. La próxima Cumbre de las Américas de la OEA, así como la próxima Conferencia Internacional de Datos Abiertos en Argentina, en septiembre de 2018, son buenos lugares para avanzar en este tema y explorar cómo abordarlo de manera significativa. No es una brecha fácil de reducir.

El autor agradece los comentarios de Alan Hudson, Silvana Fumega, y Michael Jarvis, así como las notas producidas por Alison Miranda, y los comentarios de quienes participaron de este evento.Naturalmente el contenido es su exclusiva responsabilidad. Este post encuentra su versión en inglés en el sitio de Transparency and Accountability Initiative