Por Sandra Elena de CIPPEC

Publicar información contribuye con el desarrollo de la transparencia y la disminución de la corrupción, porque permite el control ciudadano. La publicidad trae luz sobre aspectos que normalmente se mantienen oscuros, así, por un lado; promueve la innovación y nuevas actividades económicas, por otro lado; colabora con el aumento de la confianza en el gobierno a través del conocimiento de las políticas públicas, su ejecución y sus resultados, y por último; ayuda a la construcción colaborativa de políticas entre Estado y particulares, que tiende a reducir los costos en la implementación y elevar los niveles de cumplimiento ayudando al fortalecimiento de los mecanismos de participación y colaboración. Sin embargo, es importante resaltar que la mera apertura de datos no cambia la realidad; se necesita hacer de manera conjunta un trabajo de “sensibilización, concientización, capacitación y estimulación a los diferentes actores involucrados en la utilización de estos datos, estos actores son las personas, otras instituciones públicas y el sector privado” (Naser, 2012).

Por ello, CIPPEC en el marco de la ODDC (Open Data in Developing Countries), proyecto apoyado por IDRC y WWW Foundation, ha iniciado una línea de investigación que indaga sobre la política de acceso y difusión de la información de los Poderes Judiciales en tres países del Cono Sur. La metodología diseñada en esta investigación se replicará gracias al apoyo de ILDA, en otros tres países de Latinoamérica: Brasil, Perú y México.

La información producida por el Estado es un bien público, por eso es fundamental garantizar que sea realmente pública y esté efectivamente disponible. La obligación de asegurar el acceso a la información es válida para los tres poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) y para todos sus niveles (nacional, provincial y municipal). En los últimos años, muchos países del mundo decidieron aplicar estándares de transparencia a sus gobiernos y abrir algunos aspectos de su gestión a los ciudadanos. Esta apertura se alinea con los objetivos del movimiento por el gobierno abierto, que busca generar conciencia sobre la importancia de pasar de un sistema de secreto o con falta de información a uno abierto y participativo. Para eso, se deben implementar políticas amplias y eficaces de acceso a la información, gobierno abierto y datos abiertos.

Los ciudadanos tienen derecho a contar con información detallada, desagregada, sistemática, gratuita y reutilizable sobre el funcionamiento del Estado, incluido el Poder Judicial; sin embargo, este poder es el menos proclive a cumplir con este tipo de iniciativas dado que es el más conservador y cerrado de todos, lo cual puede apreciarse en las siguientes características:

-Existe una cultura judicial de defensa férrea del statu quo.

-Los sistemas de selección de jueces no favorecen la transparencia o la apertura (los magistrados no se someten a la votación popular y son vitalicios

–Para ser juez hay que tener un saber técnico que implica una “distancia” de quien no lo posee.

-El Poder Judicial está poco acostumbrado a rendir cuentas sobre su gestión de los bienes públicos.

Es por ello que, el diseño y la implementación de una política de datos abiertos en los distintos poderes judiciales resultan fundamentales desde, al menos, tres puntos de vista. Por un lado, el acceso a la información es un derecho humano fundamental, necesario para el desarrollo de los derechos civiles de los ciudadanos; además, el acceso a los datos permite el monitoreo ciudadano a lospoderes judiciales y promueve la rendición de cuentas; por último, desde la perspectiva de la gestión judicial y el diseño de políticas, la producción, la recopilación y la disponibilidad de datos en un formato que se pueda utilizar y reutilizar permiten tomar decisiones para mejorar el diseño de las políticas públicas judiciales basadas en evidencia.

La información y la estadística judicial son instrumentos fundamentales e indispensables para materializar cambios o mejoras, y para posibilitar la modernización de la Justicia (Pastor, 2005). Si no se cuenta con información confiable y completa, no es posible identificar con exactitud las causas de la lentitud y baja calidad de servicio de justicia.

En este sentido, el acceso a la información sobre la gestión de los tribunales, sus recursos y sus sentencias permite a la sociedad conocer su funcionamiento. Nuevamente, este contacto con la sociedad tiene dos consecuencias fundamentales; por un lado, una ciudadanía informada puede ejercer funciones de control social y; por el otro, la información “acerca” el Poder Judicial a la sociedad: permite una mayor comprensión y confianza en el accionar judicial.

CIPPEC analizó la política de acceso y difusión de la información de los Poderes Judiciales de la Argentina, Chile y Uruguay, para conocer si existe una política de datos abiertos, cuál fue su impacto y los usos que se dieron a la información publicada por los poderes judiciales. El estudio se propuso identificar los impactos emergentes de las iniciativas de open data en el poder judicial de los tres países investigados.

En general, los tres países incrementaron sus esfuerzos para mejorar la accesibilidad a datos judiciales: crearon portales de datos, pusieron a disposición pequeños data sets con estadísticas, incrementaron la cantidad de sentencias disponibles en línea y mejoraron el diseño de sus páginas web.

Chile obtuvo el primer lugar, porque impulsa una política a nivel país de transparencia y publicidad de la información que se extiende a los tres poderes del Estado. Por su parte, el Poder Judicial chileno impulsa acciones para aumentar su transparencia. El 100% de los funcionarios y los usuarios entrevistados consideraron que los últimos años fueron positivos en cuanto a la información publicada y al desarrollo de una política de transparencia.

El Poder Judicial chileno publica las sentencias, la información presupuestaria y las estadísticas. Sin embargo, los formatos no son libres y es necesario contar con el software indicado. Por otra parte, Chile cuenta con una importante limitación en lo que refiere a reusabilidad, porque la Corporación Administrativa del Poder Judicial autoriza a utilizar, imprimir, reproducir y almacenar la información contenida en el sitio solo para fines personales o académicos, lo que excluye otros usos relevantes, como el comercial.

Los funcionarios chilenos manifestaron conocer el concepto de datos abiertos y consideran que la información publicada cumple con los requisitos necesarios para ser “abierta”. Por el contrario, si bien el 100% de los usuarios conocía el concepto de datos abiertos, no consideró que la información publicada se encuadre dentro de este concepto.

Por su parte, la Argentina obtuvo el segundo lugar, con un puntaje muy cercano a Chile. En un esfuerzo por mejorar la transparencia, el Poder Judicial aumentó la publicidad de la información en formatos reutilizables y accesibles. En la actualidad, publica su información estadística en data sets que, aunque requieren una licencia de uso, facilitan su uso. Además, el Poder Judicial argentino creó el Centro de Información Judicial, cuyo portal mantiene información actualizada y accesible.

Este cambio hacia una mayor transparencia fue resaltado por los funcionarios entrevistados, que entendieron que en los últimos años se hizo un esfuerzo por aumentar la transparencia que es valorado como positivo de manera unánime. Los usuarios de la información judicial entrevistados también consideraron que el cambio fue positivo. Sin embargo, el 100% de los usuarios y el 75% de los funcionarios consideró que el Poder Judicial debería producir y publicar más información, e incluir la difusión de manera ordenada y sistematizada de las declaraciones juradas de bienes de los jueces, la información sobre la duración de los procesos, los currículum vitae de los jueces concursantes y las filmaciones de los concursos, entre otras cuestiones.

En la Argentina, la información se publica en formatos de licencias pagas y no libres. Otra desventaja es que la publicación de la información presupuestaria y de las sentencias se hace en formato PDF, lo que dificulta su reutilización. Esta fue una observación común entre los usuarios entrevistados, quienes entienden que es necesario mejorar el formato de publicación y ampliar el uso de formatos abiertos y hojas de cálculo.

De los funcionarios entrevistados, el 75% no conocía el concepto de datos abiertos y un 25% expresó conocerlo pero de manera parcial. En consecuencia, no pudieron valorar si los datos publicados encuadran dentro del concepto de datos abiertos. Por el contrario, el 100% de los usuarios argentinos afirmó conocer el concepto de datos abiertos. El 80% coincidió en que la información publicada por el Poder Judicial no encuadra dentro de este concepto; el 20% restante sostuvo que lo hace parcialmente, ya que la información puede ser reutilizada.

Por último, Uruguay obtuvo el puntaje más bajo. Si bien el 100% de los usuarios y funcionarios entrevistados consideró que el Poder Judicial debería producir más datos de los que actualmente publica, tanto funcionarios como usuarios entendieron que en los últimos años se generó un cambio positivo en la forma en la que el Poder Judicial pone a disposición sus datos.

Al igual que en Chile y la Argentina, Uruguay no publica la información en formatos abiertos sino que utiliza formatos de licencias pagas, lo que limita el acceso a las personas que cuentan con ese programa.

Un factor interesante para el análisis de la situación uruguaya es que los usuarios entrevistados no estaban familiarizados con el concepto de datos abiertos. El 66% de los entrevistados expresó no conocerlo; el 34% restante declaró conocerlo parcialmente y no consideró que la información publicada se encuadre dentro de él. En el caso de los funcionarios, el 50% declaró no conocerlo y, si bien los restantes tenían una noción de lo que implica, no pudieron definirlo.

Por otra parte, se analizaron los resultados de la investigación según las dimensiones de datos abiertos. En este sentido, en relación con el estándar de no discriminación, los resultados fueron positivos para los tres países. La única falencia que presentan está en las licencias de uso de los programas informáticos, ya que la información se publica a través de programas que utilizan licencias pagas y no libres. Esto limita sustancialmente el acceso y, por ende, la apertura de los datos.

En lo que refiere a accesibilidad, los tres países obtuvieron un puntaje similar, muy cercano al máximo posible. El mayor problema que se detecta es que los datos no siempre están completos, sobre todo en lo que refiere a las estadísticas judiciales.

Con respecto a la sostenibilidad, los tres países tienen información actualizada, con un año de antigüedad como máximo. Los mejores puntajes fueron para Chile y la Argentina, que obtuvieron un resultado similar y a una distancia considerable de Uruguay. Esa diferencia entre los tres países surge porque Uruguay no tiene una normativa específica que regule la publicación de datos en el Poder Judicial. Por el contrario, la Argentina y Chile tienen una normativa específica para publicar las sentencias y los datos estadísticos y presupuestarios. Esta normativa está publicada en la web.

En cuanto a la reusabilidad, la Argentina alcanzó el mayor puntaje, seguido por Uruguay y Chile. Las principales dificultades están en los formatos utilizados para publicar la información, que no permiten su exportación o requieren conocimientos técnicos para hacerlo. En este aspecto, se destaca la limitación de Chile, que autoriza el uso de la información solo para fines personales o académicos.

A pesar de los resultados puntuales, es importante resaltar el esfuerzo proactivo que cada país realiza para publicar la información y hacerla accesible. Esto queda demostrado por el resultado de la dimensión no discriminación, que fue la que obtuvo el puntaje más alto en la ponderación de todas las dimensiones, seguida por accesibilidad.

Los tres países presentan un ámbito propicio para desarrollar una política de datos abiertos. Sin embargo, la información no cumple aún con todos los requisitos para considerarse en formato de datos abiertos. Entre otros factores, porque la política de open data en el Poder Judicial no puede producirse “por derrame”, como consecuencia de la adopción de este tipo de políticas en el ámbito de los poderes ejecutivos. Aunque la existencia de una política de open data en otros poderes mejora las posibilidades de que exista, la convicción y la voluntad de los actores judiciales son las que impulsarán las mejoras más profundas en la disponibilidad de datos.

La investigación muestra también que de las tres categorías en las que impacta el uso de datos abiertos (transparencia y rendición de cuentas; innovación y desarrollo económico, e inclusión y empoderamiento) solo se lograron impactos emergentes en transparencia. En cambio, los resultados de la investigación no demostraron que se haya logrado impactar en la innovación, en la gestión o en el acceso a la Justicia. Esto se debe, en parte, a que la publicación proactiva de datos fue implementada por una creencia en la obligación de transparentar el servicio de justicia, más que por motivos de eficiencia. Esto lleva a que los datos no se utilicen sistemáticamente para el diseño de políticas judiciales de calidad ni para la rendición de cuentas a la sociedad.

Los poderes judiciales publican datos, pero la publicación de datos per se -ya sea en formatos abiertos o cerrados- no garantiza que la información cumpla con la calidad, cantidad y periodicidad necesarias. Es decir que, a pesar de los esfuerzos realizados, aún se evidencia una falta de adecuación entre la oferta y la demanda de datos judiciales.

Para concluir el case study se establecieron tres tipos de recomendaciones para implementar una política de datos abiertos en el Poder Judicial, a saber, una primera recomendación con respecto a la sensibilización de actores judiciales y usuarios, una segunda recomendación para la implementación de políticas de datos abiertos y una tercera recomendación para el monitoreo y evaluación de las políticas de datos abiertos. En esta oportunidad, estableceremos algunos planes de acción correspondientes a estas recomendaciones:

1) Sensibilización de actores judiciales y usuarios

Las cortes supremas, los consejos de la magistratura y los órganos de transparencia deberán promover un cambio cultural en el Poder Judicial, orientado a la apertura y transparencia de su actuar. Esto puede lograrse a partir de un claro liderazgo de la autoridad superior, en este sentido, la capacitación de los recursos humanos, la separación entre las funciones administrativas y jurisdiccionales en las cortes, entre otros.

Por otro lado, generar espacios de trabajo conjunto entre el Poder Judicial y la sociedad civil para diseñar en conjunto políticas de acceso a la información y datos abiertos. Uno de los elementos distintivos del gobierno abierto y de los datos abiertos en la participación real de la sociedad civil en el diseño e implementación de políticas. Por ello, esta debe estar incorporada desde el inicio en el proceso de toma de decisiones.

Asimismo, promover el debate de leyes de datos abiertos. Estas constituyen una oportunidad para actualizar y mejorar el acceso a la información que ya se encuentra publicada y permiten especificar los nuevos conjuntos de datos y los registros que se deben publicar (Sunlight, 2014).

2) Implementación de políticas de datos abiertos

Definir la publicación programada de información en formatos

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abiertos. No se necesita que toda la información y los data sets se publiquen al mismo tiempo. Se recomienda comenzar de a poco, con los más pequeños y sencillos, de manera de convertirlo en un proceso constante e innovador que incluya la apertura de lo existente, y de la nueva información que se vayan creando.

Por otro lado, generar espacios de trabajo periódicos con potenciales usuarios e intermediarios de datos para conocer en profundidad qué datos y en qué formatos son más útiles. El contacto con los intermediarios es esencial, ya que un gran número de datos no llegarán a los usuarios finales directamente, sino a través de estos intermediarios que incluyen, por ejemplo, los medios de comunicación, ONG especializadas en temas de justicia y/o apertura de datos, y universidades, entre tres actores.

3) Monitoreo y evaluación de las políticas de datos abiertos

Diseñar mecanismos de planificación estratégica que incluyan metodologías de planificación, monitoreo y evaluación, herramientas claves de análisis que retroalimentan el proceso de toma de decisiones para mejorar de la gestión judicial. Asimismo, implementar métodos de monitoreo del desempeño de los distintos aspectos para comparar el desarrollo.

Asimismo, elaborar indicadores que permitan la comparación en el tiempo. Las dimensiones más relevantes para construir sistemas de indicadores de desempeño son: actividades, resultados entregados, los efectos y el impacto de las políticas de datos abiertos.

Por otro lado, desarrollar una política de evaluación de largo plazo que esté dirigida a generar información para la toma de decisiones sobre aspectos clave como la utilidad de los datos que se publican, las políticas para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas, entre otros aspectos clave.

En fin, los poderes judiciales de la Argentina, Chile y Uruguay avanzaron en hacer pública su información. Y aunque sus datos aún no son accesibles en formatos abiertos, existe un contexto favorable para implementar en el corto plazo medidas concretas que permitan implementar una política de datos abiertos.

CIPPEC ha comenzado una nueva investigación sobre los Poderes Judiciales de Brasil, Perú y México. En este sentido, la investigación ampliará la información que se tiene sobre la política de producción, publicación y uso de datos en los Poderes Judiciales de estos países; para así contribuir con la transparencia de las instituciones públicas, y fortalecer el Estado de Derecho.